Documento conceitual - Secretaria de Desenvolvimento Territorial - SDT/MDA
A construção da proposta de desenvolvimento sustentável de territórios rurais foi possível devido ao acúmulo de experiências, análises e iniciativas existentes Brasil e no exterior. Ela objetiva inovar alguns aspectos da gestão pública, apoiando iniciativas de desenvolvimento autógeno de populações que se identificam como pertencentes a um mesmo território, neste caso, território “rural”.
Estes elementos precursores de coesão social e territorial são apropriados por um processo de planejamento que procura organizar problemas e soluções, convocando os Poderes Locais e a Sociedade a assumirem papéis de protagonistas responsáveis pelas iniciativas acordadas.
A abordagem territorial pode ser aplicada para diversos fins e em diversos ambientes ou cenários.
Ela tenta sintetizar certo número de conceitos, convertidos em critérios, o que configura uma “estratégia”, no nosso caso de “desenvolvimento rural sustentável”.
Conjugada à abordagem territorial, outros elementos conceituais estão sendo aplicados, principalmente no que concerne aos processos de planejamento e de intervenção programada. Segue também um percurso metodológico participativo, educativo, construtivo de planejamento e gestão territorial.
Como se trata de espaços onde pontuam as desigualdades sociais, no contexto de um dos países mais desiguais do mundo, a abordagem territorial procura apoiar um processo de planejamento ascendente que possa, a um só tempo, refletir, sua análise problematizante e a construção de objetivos que deem coesão a ações coletivas, como parte de um elenco de estratégias que marcam o perfil conceitual destas iniciativas.
Trata-se, portanto, de um “programa-conceito”, já que nem ele, nem nenhum outro programa, de “per si”, seria capaz de enfrentar a complexidade dos problemas que reduzem, retardam ou impedem o
desenvolvimento de vastas regiões do Brasil. A proposta de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais aspira também exercitar um conceito que sirva de referência e influencie as demais políticas e programas “territorializáveis” do país, o que se poderia denominar de “territorialização de políticas públicas”.
Como fomos habituados a denominar de “território” uma porção geográfica de uma região, de um continente, devemos, em certa medida, agregar a esta percepção outros valores e critérios que emprestam à “abordagem territorial” um caráter de ineditismo e de avanço na gestão do desenvolvimento nacional. Estes critérios estão representados na proposta, no processo e nos resultados perseguidos pela proposta apresentada pela SDT.
O alcance do desenvolvimento territorial depende, além de fatores externos ao controle das ações e iniciativas da SDT e seus parceiros diretos, de um conjunto de ações que incidem sobre eixos centrais de intervenção, por intermédio elaboração, implementação e gestão do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável-PTDRS, e da implantação do conjunto de projetos a ele vinculados.
Esses eixos centrais definidos pelo Programa e aqui denominados áreas de resultados são:
a) Fortalecimento da Gestão Social
b) Fortalecimento das Redes Sociais de Cooperação
c) Dinamização Econômica nos Territórios Rurais
d) Articulação de Políticas Públicas
O desenvolvimento territorial, que também pode ser visto como uma estratégia de concertação social sobre formas de produção, distribuição e utilização dos ativos de uma região, está comprometido com a construção de modelos mais sustentáveis de geração de riquezas com inclusão social.
A experiência brasileira e internacional tem demonstrado a importância de se consolidarem, no território, espaços de discussão sobre os rumos do desenvolvimento que possam orientar a iniciativa dos diferentes atores.
Estes espaços devem evoluir para arranjos institucionais que exercitem a gestão compartilhada de assuntos de interesse público, auto-gestionem seus planos de desenvolvimento, conformem institucionalidades apropriadas às dinâmicas políticas e sociais do território, integrem redes de colegiados assemelhados, promovam o planejamento ascendente, a inclusão e a participação social de novos atores e articulem políticas publicas visando o estabelecimento das parcerias e a disponibilização dos recursos - sejam eles materiais, humanos, tecnológicos ou financeiros - necessários para a implementação do PTDRS.
Podem se configurar formalmente como consórcios, fóruns, conselhos, comitês, agências, organizações sociais de interesse público, ou mesmo organizações cooperativas e empresas privadas, dentre outras alternativas possíveis, adquirindo maior ou menor formalidade e respondendo com possibilidades diferentes em termos de capacidade deliberativa, normativa e gerencial.
A proposta de desenvolvimento sustentável de territórios rurais não propõe uma ou outra forma de institucionalidade para a gestão do desenvolvimento, mas trabalha com algumas referências e marca a necessidade de que tal, ou tais, institucionalidade(s) exista(m) de fato. Também considera e respeita todas as iniciativas de organização e gestão territorial bem como institucionalidades já existentes no território, ou em parte dele.
A constituição de espaços de participação popular é importante para que se amplie a participação, a diversidade de atores e a identidade territorial. A partir deste espaço, normalmente um ‘fórum territorial’, constituem-se as institucionalidades deliberativas e de gestão.
Nos territórios onde essas institucionalidades não existem, ou não atendem aos requisitos citados, a SDT sugere a formação da CIAT – Comissão de Implantação de Ações Territoriais, com caráter transitório, encarregada de liderar o processo de construção e consolidação de uma institucionalidade estável para a gestão do desenvolvimento territorial, genericamente denominada de Colegiado de Desenvolvimento Territorial – CODETER, por intermédio de um plano estratégico de longo prazo.
O PTDRS contém as orientações gerais do desenvolvimento territorial no qual se articulam projetos específicos territoriais. Em torno de cada projeto específico aglutinam-se instituições que implementam ações e lhes dão sustentação. Os arranjos congregam instituições que organizam a demanda e articulam-se com outros organismos com vistas à oferta de serviços. Esta rede de organizações, entidades e instituições formam um sistema complexo e flexível, responsável pela gestão do plano de desenvolvimento sustentável do território, bem como dos projetos setoriais nele contidos.
Fortalecimento das Redes Sociais de Cooperação
As redes sociais de cooperação são instrumentos eficazes de emprego do capital social gerado em um território a partir das relações humanas e sociais, que o transforma em instrumento de otimização das iniciativas coletivas, rumo à formulação, implementação e gestão de planos de desenvolvimento sustentável.
Estas redes se formam a partir do resgate do que foi historicamente construído entre as pessoas e os grupos sociais, da sua interação com o espaço e o ambiente, consolidando grupos sociais que reafirmam identidades e interesses comuns, onde se desenvolvem laços de solidariedade, reciprocidade, confiança e cooperação.
As redes são arranjos integradores onde transitam informações, conhecimentos, ampliando as capacidades humanas e institucionais, facilitando as relações políticas, econômicas, culturais e sociais.
Naturalmente as redes sociais de cooperação são elementos facilitadores da integração e da aprendizagem, do intercâmbio e da cooperação, que podem viabilizar iniciativas que estão fora do alcance de grupos isolados e com referências restritas ao ambiente onde atuam. As redes sociais de cooperação são mecanismos fundamentais para a integração ativa do espaço local ao global e do incremento da competitividade territorial.
O emprego objetivo das redes sociais de cooperação depende e, ao mesmo tempo contribui, para o desenvolvimento de competências disponíveis nos territórios, pois grande parte dos acordos celebrados entre atores e entidades depende de conhecimentos e habilidades diversas, algumas relativamente complexas, que se podem incrementar através de processos de formação e de desenvolvimento humano.
O investimento no desenvolvimento humano, no capital social e nas redes de cooperação tem se revelado um componente importante, diferenciador e qualificador, para que a sociedade assuma um papel de destaque tanto na implementação de dinâmicas internas ao território quanto nas relações com outros territórios e outros mercados que extrapolem o espaço territorial em questão.
Para a promoção do desenvolvimento de redes sociais de cooperação serão apoiadas iniciativas que favoreçam o incremento da capacidade técnica, gerencial e articuladora dos atores sociais, bem como o empoderamento das comunidades envolvidas com o plano territorial.
Dinamização Econômica nos Territórios Rurais
Este terceiro componente também está centrado no espírito de participação, confiança, solidariedade e cooperação. É sobre ele que se articulam as redes de cooperação, a concepção de cadeias e de arranjos produtivos, agrupamento de setores e de empresas, criação de distritos industriais e agroindustriais, todos necessários à construção de uma visão integrada de desenvolvimento produtivo, competitividade, interdependência e cooperação.
O espaço econômico deve ser compreendido como um todo articulado em movimentos que facilitam ou dificultam a inclusão dos diferentes segmentos sociais, como produtores, consumidores, ou ambos. Este espaço deve se integrar por meio de redes que favoreçam o diálogo entre atividades rurais e urbanas, agrícolas e não agrícolas, mantendo-se o compromisso com a geração de ocupações produtivas, com a aplicação de políticas de apoio aos agricultores familiares, às organizações associativas e cooperativas, às micro e pequenas empresas. Outra questão fundamental, que realça a interdependência entre as quatro áreas de resultados tratadas neste texto, é que os princípios e valores a serem definidos e assumidos pelos diversos atores territoriais envolvidos, e que irão reger os acordos e articulações inerentes à gestão do desenvolvimento territorial, dependerão sobremaneira da qualidade dos resultados alcançados nas demais áreas.
No mesmo sentido, é muito importante a promoção de iniciativas que busquem desenvolver tecnologias e sistemas de gestão que se adequem à utilização sustentável dos recursos e potencialidades do território e ao seu estágio de desenvolvimento.
O desenvolvimento territorial enfatiza a melhoria da qualidade e a agregação de valor aos produtos locais, a diversificação de atividades produtivas (inclusive as não agrícolas ) e a inovação tecnológica e gerencial, como estratégias para se alcançar melhorias significativas na eficiência e na competitividade sistêmica ou territorial. Destaca também o uso de tecnologias que demandem maior ocupação das pessoas em atividades produtivas, mas com atenção à qualidade de vida dos trabalhadores e aos seus direitos trabalhistas, sociais e previdenciários. Assim, renda e remuneração digna do trabalho assumem o papel de apoiar a inclusão social, possibilitando o acesso a bens e serviços, bem como atribuir à inclusão econômica a função de resgatar a dimensão produtiva do indivíduo e cidadão, e contribuído para melhoria da qualidade de vida de toda a população territorial.
Articulação de Políticas Públicas
A possibilidade de articulação interinstitucional está diretamente ligada à capacidade de gerar um ambiente inovador para o desenvolvimento sustentável, através do acesso a serviços e recursos que possam materializar, no território, os resultados do trabalho, garantindo tanto a geração de riqueza quanto sua apropriação mais equitativa. Esse ambiente visa apoiar os sistemas produtivos, formados principalmente por agricultores familiares, agricultores sem terra, micro e pequenos empreendedores, potencializando as intervenções externas em seus diversos canais mediante participação em políticas públicas e de outras esferas.
As instituições públicas têm a missão original de gerenciar o patrimônio público e de animar os processos de concertação, rumo ao desenvolvimento. Sua ação permite desenvolver o capital social, criando um contexto de fomento às iniciativas empreendedoras, por meio da cooperação e da articulação interinstitucional. Trata-se de possibilitar o acesso a serviços inovadores - financeiros, de informação, tecnológicos, de capacitação e apoio, que facilitem e apoiem a formação de redes de cooperação.
As articulações interinstitucionais a partir do território permitem integrar horizontalmente programas públicos com foco na realidade territorial e, paulatinamente, rearticulá-los e recriá-los a partir de novos arranjos institucionais – fóruns, comitês, conselhos, consórcios, comissões e oficinas de desenvolvimento –, com autonomia, representatividade e legitimidade. Também permite uma verticalização de baixo para cima, rompendo as visões normalmente predominantes nas políticas públicas, que tendem a desconsiderar as diversidades locais e regionais. Resulta deste processo um conjunto de institucionalidades que representam uma nova concepção de desenvolvimento autógeno, descentralizado, diversificado e sustentável.
A articulação de políticas públicas é, portanto, o maior desafio a ser vencido pela proposta do desenvolvimento territorial, pois ela se mostra necessária em todos os níveis de poder, sendo que, para alguns, as articulações podem significar mudanças importantes na correlação de forças e nas dinâmicas tradicionais dos espaços de poder.
